乡村荐读||陈锡文：乡村振兴战略的来龙去脉

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

陈锡文：乡村振兴战略的来龙去脉

陈锡文，1950年7月生，毕业于中国人民大学农业经济系，曾任中央农村工作领导小组副组长，现任第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员

一、农村改革的历程、经验和贡献

（一）改革的突破

邓小平同志讲：中国的改革是从农村开始的。习近平总书记讲：农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。具体讲，农村改革是从打破集体土地只能由集体统一经营的僵化认识和体制后才取得突破的。之后，农村集体土地开始实行由农民家庭承包经营。农村基本经营制度的形成，最初是农民的自主自发行为，但党对农民的创造始终高度关注，不断对其进行总结、提炼和完善，并把其中具有普遍意义的经验提升为政策进行推广。

农村最初出现“包产到户”、“包干到户”时，中央并不赞成。1978年12月22日，党的十一届三中全会原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》明确提出：“可以按定额计工分，可以按时计工分加评议，也可以在生产队统一核算的前提下，包工到作业组联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。不许包产到户，不许分田单干。”但这个《决定（草案）》在1979年9月四中全会正式通过时，就删除了“不许包产到户”这句话。这既体现了农民勇于创造的精神和敢于坚持的韧性，也反映出党在制定政策过程中尊重群众创造、实事求是、与时俱进的态度。因此，1983年的中央一号文件指出，联产承包制是党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。然而，农村改革中迅速普及的并不是“包产到户”，而是“包干到户”。这个转变极为重要。“包产到户”仍然保留着集体统一核算、统一分配的制度。而“包干到户”实行的是“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”，这就使农民家庭成了相对独立的经营主体，不必再实行集体统一核算和统一分配。这也就为撤销人民公社体制创造了条件，为普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制奠定了基础。

（二）改革的贡献

农村改革所作出的贡献，既有物质方面的，更有思想观念、理论和制度方面的。从物质方面看，它在促进增产增收、解决吃饭问题和贫困问题等方面的效果极为明显。1978年，我国粮食总产量6095亿斤；1984年达到了8146亿斤，增长了34.3%。人均粮食占有量，从1978年的633斤，增加到了1984年的781斤，增加了23.4%。农民人均纯收入从1978年的134元增长到了1984的355元，扣除价格因素后实际增长了1.5倍，年均增长16.2%。1978年，我国农村贫困人口（标准为100元/人、年）为2.5亿人，到1985年农村贫困人口下降为1.25亿人（标准为206元/人、年）。

从观念、理论和制度方面看，家庭承包经营使农户成为相对独立的经营主体，这就引起了一系列更深刻的变化。第一，在“交够国家、留足集体”的后，农民不仅可以支配“剩下是自己”的那部分产品，还可以按照市场需求来自主决定自家承包地上的种植结构，于是就在农业资源配置上开始引入市场机制。第二，由于“剩下是自己”的那部分比重不断提高，农民就具有了积累自身资产的可能性，于是就开创了以公有制经济为主导、多种所有制经济共同发展的新局面。第三，农业的家庭承包经营，土地是集体所有的，但生产工具和其他投入品是农民家庭的，这就形成了改革初期的混合所有制经济。农村改革在思想、理论、制度创新上可谓贡献巨大。

2008年，在农村改革30周年时，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。更为重要的是，农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。

农村改革之所以能够率先突破、首战告捷，值得总结的经验很多。其中有四条尤为重要：一是党恢复了从实际出发、实事求是的思想路线；二是在总结历史经验教训的基础上，提出了处理国家与农民关系的准则，即“保障农民经济利益，尊重农民民主权利”；三是尊重客观规律，农业实行家庭承包经营、按市场需求配置农业资源、以公有制为主导多种所有制经济共同发展等，就是尊重农业规律、经济规律的结果；四是这样一场涉及8亿农民切身利益的深刻变革，没有引发社会的不安和动荡，最根本的是坚持了农村土地集体所有制、农村集体经济组织等农村基础性制度。

（三）改革的深化和拓展

农村改革毕竟是在微观层面推进的改革，虽然农民在重塑农业微观经营主体的过程中，创造了大量对全局改革具有重要借鉴和参考意义的宝贵经验，但要把改革引向宏观层面，则必须有党的决断和规划设计。实际上，在农村改革取得重大突破之后，党中央就一直在思考如何将改革进一步引向深化和拓展。

在1983年1月2日发出的第二个指导农村改革的中央一号文件中，明确提出：人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。

1984年元旦发出的中央一号文件，提出了三大重要政策：一是土地承包期延长至15年以上；二是鼓励耕地向种田能手集中；三是要求各地开展试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。这个文件强调：随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔业等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。不改变“八亿农民搞饭吃”的局面，农民富裕不起来，国家富强不起来，四个现代化也就无从实现。可见，从那时起，党中央就把深化和拓展农村改革，定位在实现农民富裕、国家富强和四个现代化这样一个关系党和国家前途、命运的宏伟目标上。

此后的改革进展，大体是循着这样的路径不断深化和拓展的：改革商品流通体制—改革资源要素配置机制—改革城乡二元分割的体制—建立城乡统筹发展的体制机制。

重要商品实行统购统销、重要生产资料由国家统一分配、劳动力就业由国家统一安排等，这些都是计划经济体制的核心内容。改革农产品统购统销制度，允许乡镇企业异军突起，破除对农村劳动力外出流动就业的障碍，改革户籍制度等，这些方面的改革，实际就是改革计划经济体制、逐步发挥市场机制的作用，同时也是在逐步打破城乡分割的体制壁垒。把国家投资的基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，建立农村新型合作医疗、最低生活保障和社会养老保险制度，实行农村税费改革、建立农业支持保护体系等，实质就是统筹考虑城乡发展，让公共财政惠及农业农村农民、逐步推进城乡基本公共服务均等化。这些方面的改革已经取得了明显成效，但正如习近平总书记所指出的那样：农业还是“四化同步”的短腿，农村还是建设全面小康社会中的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础巩固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。所以，农村改革仍然任重道远。

二、中央为何此时提出实施乡村振兴战略

习近平总书记在2017年年底中央农村工作会议上的重要讲话和2018年中央发出的一号文件中都明确回答了这个问题。笔者认为，最重要的原因在于两方面：一是我国的基本国情，二是我国经济社会发展现阶段的基本特征。

（一）我国的基本国情决定了乡村不能衰败

城镇化是国家实现现代化的必由之路和强大动力，这是已被各国实践证明了的规律。但是，世界各国的资源禀赋、人口规模、发展水平、社会制度等各不相同，在现代化过程中人口城乡分布的格局和变化必然有很大差别，因此不能简单对别国的经验照抄照搬。提出振兴乡村，绝不是不要城镇化，也不是要把城乡发展对立起来，而是要从我国的实际出发，科学引领我国现代化进程中的城乡格局及其变化。

2016年年底世界上超过1亿人口的国家有13个，其中亚洲7个：中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、日本、菲律宾；非洲2个：尼日利亚、埃塞俄比亚；北美洲2个：美国、墨西哥；南美洲1个：巴西；欧洲1个：俄罗斯。这13个国家中已经成为经济发达国家的只有美国和日本两个。但是，美国总人口3.2亿，不足我国的零头；日本总人口1.2亿，不足我国的十分之一。世界上所有经济发达体的人口都加在一起，大概是10亿人。因此，人口超过10亿的国家如何实现现代化，这在世界上还没有先例，当然也没有现成的经验。路怎么走，只能靠我们自己去探索。

随着城镇化的推进，农村人口必然逐步减少，有些村庄也会因各种原因而逐步消失，但这是一个渐进的历史过程。更由于城乡之间在经济、社会、文化、生态等方面具有不同的功能，城乡之间只有形成不同功能的互补，才能使整个国家的现代化进程健康推进。因此，不管城镇化发展到什么程度，乡村都不可能被消灭。我国的特殊性则在于人口总规模巨大，即使乡村人口的比重降到30%以下，但总量仍将达到几亿人。有着几亿人生活的地方怎么能不把它建设好？如果城乡差距过大，怎么能建成惠及全体人民的全面小康社会和现代化国家？因此，实现乡村振兴是由我国国情所决定的必然要求。

习近平总书记2013年12月12日在中央城镇化工作会议上的讲话指出：在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。他在2013年12月23日中央农村工作会议的讲话中指出：必须看到，我国幅员辽阔，人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平到了70%，还会有四五亿人生活在农村。为此，要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。在2017年12月28日的中央农村工作会议上，习近平总书记就实施乡村振兴战略作重要讲话时，再次阐述了他的这一观点，可见总书记对这一问题的判断和认识是一贯的。

一个国家的国土面积和人口规模，往往对它的城镇化道路和人口的城乡分布会有很大影响。我国民国时期的学者吴景超在1937年出版的《第四种国家的出路》一书中就分析到这个问题。他把世界各国分为四大类，一是人多地少，农业人口比重低，如西欧国家；二是人少地多，农业人口比重低，如美国、加拿大、澳洲等；三是人少地多，农业人口比重较高，如苏联；四是人多地少，但农业人口比重很高，如中国、印度及大多数亚洲国家。他认为，这第四类国家要实现现代化，难度最大，非走自己独特的道路不可！

此外，在对城镇化问题进行国际比较时，至少还有三个问题值得注意。第一，各国的城镇化具有不同的具体形式。既有大集中、小分散的，如日本，东京地区居住着约占全国四分之一的人口；韩国的首尔地区居住着约占全国一半的人口。也有大分散、小集中的，如德国，有60%的人口是居住在两万人以下的小镇上。第二，各国城镇化的统计口径各不相同。如按世界银行的统计，2016年日本人口城镇化率为92%。但日本认为这是按“市”的行政区域作的人口统计，而日本自身的统计中没有“城镇化率”这个指标，它使用的是“人口密度”的指标：每平方公里人口密度达4000人以上、集聚的总人口超过5000人即为“人口集聚区”。目前，日本全国居住在“人口集聚区”范围内的人口，约占70%。第三，在人口城镇化率不断提高的过程中，不少国家和地区都在关注如何保持乡村的活力。如韩国搞过“新村运动”，日本搞了“乡村重建”计划，我国台湾省也在2010年制定了“乡村重生条例”，目前仍在实行。所以，习近平总书记在2017年年底的中央农村工作会议上讲：我国实施乡村振兴战略也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。

（二）我国发展的阶段性特征要求乡村必须振兴

经过改革开放以来的快速发展，我国经济增长已经进入了“新常态”，这意味着经济的增速会适当放缓，但对发展的质量要求会更高。我国城镇化的进程也必须跳出在高增长时期形成的思维惯性，主动适应这种变化。2017年我国户籍人口的城镇化率为42.35%，比常住人口城镇化率低约16个百分点，这就意味着有2.3亿农业户籍的人口虽已在城镇居住和生活，但尚未落户城镇。按“十三五”规划要求，到2020年年底，将有1亿已经在城镇定居的农民工及其家属落户城镇。但这同时也表明，现已进城的农业人口中，多数人到2020年年底还不能在城镇落户，何况今后还会有农业人口陆续进入城镇。解决好这个问题，正如习近平总书记讲的那样：要有足够的历史耐心。

我国发展已经进入了新时代，现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而这种发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。因此，党的十九大报告提出要坚持农业农村优先发展，要加快推进农业农村现代化。

解决我国的“三农”问题，要靠城镇化，但也不能只靠城镇化。一段时间以来，存在着这样一种认识，认为“三农”问题要靠城镇化来解决，只要让农民都进了城，“三农”问题自然就解决了。这样的看法不符合我国的实际。我国的农业、农村、农民将永远存在，农村发展除了借助外力之外，还必须发挥自身内在的活力。经济增速放缓、结构升级，对劳动力的需求出现了明显变化，所以农民工外出就业的增速放缓了；但居民收入增长，达到小康水平后必然会产生出许多新的需求，这就为农村创造新的供给提供了极大的机遇。为什么会有农民工返乡创业？为什么农村会发展新产业、新业态和实行一二三产业融合发展？就是农业、农村、农民在适应新形势，这也说明乡村振兴有其内在的客观要求。改革以来，为解决农民就业问题，有过乡镇企业异军突起，有过民工潮，而现在则要通过农村的产业兴旺为农民开辟“第三就业空间”——通过产业融合和发展新产业、新业态为农民在乡村提供主要不依赖于单纯农业的就业岗位。

实施乡村振兴，就必须全面、客观地看待当前农村的现状，比如关于农村的“空心化”、“老龄化”问题。据国家电网公司对其经营区域内居民房屋空置率（年用电量低于20千瓦时）的统计，城镇居民房屋空置率为12.2%（其中大中城市为11.9%，小城市为13.9%），而乡村居民住房空置率为14%。据第三次农业普查的结果，在农业经营人员中，男性占52.5%，35岁以下人员占19.2%，36∼54岁的人员占47.3%，55岁及以上人员占33.6%。这是动员了近400万人，逐村、逐户填报了2.3亿份农户普查表的汇总结果。我国农村各地的情况差别很大，对农村现状的了解必须全面，不能以偏概全、人云亦云。

更重要的是，农业生产有其自身的特殊规律。马克思讲，农业中生产时间与劳动时间的不一致，是农民从事副业生产的自然基础。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全，农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低，劳动时间不断减少，既使得老人、妇女比以往更能胜任日常的田间管理，又使得青壮年劳动力获得了更充裕的外出就业时间。这是技术进步背景下农业生产规律出现的新特征，对农民增收具有积极意义。如果能使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间，在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求，那意义就更大，而这也正是实施乡村振兴战略的本意所在。

三、实施乡村振兴战略值得注意的若干制度性问题

如何实现乡村振兴，习近平总书记的讲话和中央一号文件中都已作了明确部署，这里对几个值得注意的制度性问题，谈一点个人的看法，供参考。

（一）关于巩固和完善农村基本经营制度

习近平总书记讲，农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。他还讲，坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求。具体讲，有三个要求。第一，坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”，是农村基本经营制度的基础和本位。第二，坚持家庭经营的基础性地位。这集中体现在农民家庭是承包集体土地的法定主体，其他任何主体不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。但不论如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。第三，坚持稳定土地承包关系。农村现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，党的十九大报告又明确了农村二轮土地承包到期后再延长30年。要看到，只有土地承包关系长久不变，才能实行“三权分置”。对农民土地承包经营权实行确权、登记、颁证后，农户流转承包土地的经营权才能踏实、放心。同时，农民承包土地的经营权是否流转、怎样流转、流转给谁，只要依法合规，都要让农民自己做主，任何个人和组织都无权干涉。

这里有一个值得深入研究的问题，就是关于“流转”的概念。我国农村土地在私有制时代，土地租赁现象就长期存在。“流转”与“租赁”是什么关系？1984年中央一号文件明确把土地承包期延长到15年后，同时做出了自留地、承包地不准买卖、不准出租、不准转作宅基地和其他非农业用地的规定。其他两个“不准”好理解，到现在也是如此。而不准出租，这是当时历史背景下的认识。但实际上，在农村人口流动、分工分业不断发展的背景下，土地经营权的租赁就具有必然性。但政策规定不准“出租”，因此就逼出了“流转”这个概念。但承包土地经营权的流转，本质上应该就是承包土地经营权的出租。如今30多年过去了，对“流转”这个概念应当作出清晰的界定，否则容易混淆财产关系，不利于保障农民的合法权益。

（二）关于深化农村集体产权制度改革

除了享有公民权以外，我国农民还享有农村集体经济组织的成员权，这主要体现在三个方面：一是集体土地承包权，二是宅基地使用权，三是集体资产收益分配权。集体产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质。依据法律规定，集体经济所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。因此，农村集体经济组织有两大基本特征：一是集体的资产不可分割到个人；二是集体组织成员享有平等权利。从这两个基本特征不难看出，首先，农村集体经济组织并不是共有制经济组织。因为法律规定，共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。有些同志说，集体产权制度改革，使农村集体经济组织的资产从“共同共有”变成了“按份共有”。这不正确，因为无论“共同共有”还是“按份共有”，都属于共有制经济，而不是我国农村的集体经济。其次，农村集体经济组织也不是公司、企业性质的经济组织。法律关于公司或企业发起、设立的规定完全不同于农村集体经济组织。在现实生活中，公司或企业破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。因此，有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司或企业，并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司或企业。

此外，在集体产权制度改革中，由于提倡实行“股份合作制”，于是就频频使用“股份”这个概念。但党和国家从来没有讲过要把农村集体经济组织改制为股份制经济组织。因此关于“股”的概念就要讨论清楚。一般意义上的“股”，代表的是资产，持有者有权依法对自己持有的“股”进行处置。但集体产权制度改革中出现的所谓“股”，其实只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，因为集体的资产是不可分割给个人的。对于“股”，农村基层作为约定俗成的口头表达，问题不大。但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述，否则容易混淆农村集体经济组织的性质。

（三）关于实现小农户和现代农业发展有机衔接

东亚地区很多国家的农业经营都以小农形式存在，这是由国情所决定的。习近平总书记2016年4月25日在安徽省小岗村就深化农村改革所作的讲话中明确指出：一方面，我们要看到，规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业。另一方面，我们也要看到，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动。他说，我多次强调，农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。他在此前还曾强调过：创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。据第三次农业普查的数据，2016年，实际耕种的耕地面积为16.8亿亩，其中流转面积3.9亿亩，占实际耕种面积的23.4%。由此可见，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营。

有条件也符合农民意愿的地方，当然应当引导承包耕地的经营权流转、集中、发展适度规模经营。但农民愿意流转耕地的经营权，前提是要有更好的就业和收入。因此，发展规模经营，与其说是地的问题，不如说是人的问题。鉴于小农户还将长期存在的客观现实，需要研究如何实现小农户与现代农业发展有机衔接的问题。这方面各地都有很多好的做法和经验，如兴办合作社，公司加农户，土地托管、代耕，向农户提供完善的农业社会化服务等，要因地制宜地总结和推广成熟的经验。同时还要看到，除了要求土地密集型生产的大宗农产品外，并非所有的农产品生产都需要大规模的土地集中。从我国耕地分布的实际状况看，也并非所有的耕地都适合规模经营，关键是要向小农户的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。更重要的是，正像习近平总书记所指出的那样：放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

总之，小农户迄今为止仍然是我国农业经营的基本面，这不是偏爱小农户，而是客观现实。在发展现代农业的进程中，我们的功夫要更多地用在习近平总书记所讲的创造改变分散、粗放的农业经营的条件上，这样才能走出一条中国特色的农业现代化道路。

（陈锡文第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员）

来源：稷下智库，2023年1月31日。

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